ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 22 сентября 2005 г. N 0100/7716-05-32
О ПРИМЕНЕНИИ КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Эффективная реализация функций по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, возложенных на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, во многом зависит от того, насколько действенно территориальные управления Роспотребнадзора обеспечивают пресечение фактов нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, применяя предусмотренные законом меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами соответствующих обязательных требований (п. 6.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322).
В этой связи обращает на себя внимание участившееся в последнее время число поступающих в Роспотребнадзор обращений граждан и юридических лиц с жалобами на неправомерные, по мнению заявителей, действия территориальных управлений Федеральной службы и (или) их должностных лиц, связанные с применением тех или иных контрольно-надзорных полномочий, что в совокупности с ранее выявленными и уже не раз отмечавшимися недостатками в правоприменении административного законодательства свидетельствует о необходимости повышения персональной ответственности должностных лиц территориальных управлений за принимаемые решения и недопущении впредь всякого рода фактов, негативно сказывающихся на роли и месте Федеральной службы в системе органов государственной исполнительной власти Российской Федерации.
Так, в частности, только в августе текущего года в Роспотребнадзор поступили жалобы на территориальные управления Федеральной службы по Республике Калмыкия, Краснодарскому краю, Псковской, Нижегородской, Иркутской и Челябинской областям, в ходе рассмотрения которых был выявлен целый ряд ошибок в организации их контрольно-надзорной деятельности (в первую очередь связанных с практическим применением Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), многие из которых носят системный характер.
Между тем профессионализм и компетентность согласно ст. 4 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" являются одними из основных принципов организации работы государственных служащих.
Принимая во внимание вышеизложенное, а также ту актуальность, которую для Федеральной службы как государственного контрольно-надзорного органа имеет в связи с произошедшими в последнее время изменениями в действующем административном законодательстве единообразная практика применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс), обращаю внимание на нижеследующие обстоятельства, которые следует учитывать соответствующим должностным лицам территориальных управлений как при выявлении административных правонарушений и составлении протоколов об административном правонарушении, так и при принятии решения о привлечении граждан, должностных и юридических лиц к административной ответственности.
1. Согласно ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию (ст. 3.2 КоАП РФ) и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.1 КоАП РФ) иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом. При этом применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом (ст. ст. 22.1 - 22.3, ст. 28.3 КоАП РФ).
2. В соответствии со ст. 1.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном этим же Кодексом (формы вины указаны в ст. 2.2 КоАП РФ), и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
При этом лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а все неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица, что в обязательном порядке необходимо учитывать при рассмотрении каждого конкретного дела об административном правонарушении, поскольку в силу ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ таковым признается только противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица.
Исходя из положений ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения только в том случае, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
В любом случае выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ.
3. При определении в качестве субъекта административной ответственности юридического лица необходимо учитывать понятие такового, приведенное в ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). При этом следует иметь в виду, что представительства и филиалы юридическими лицами не являются (ст. 55 ГК РФ).
В соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (см. примечание к ст. 2.4 Кодекса), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и соответствующего должностного лица. Причем, поскольку КоАП РФ не предусматривает в данном случае каких-либо ограничений при назначении административного наказания, к юридическому и должностному лицу может быть применена любая мера наказания в пределах санкции соответствующей статьи.
4. Должностные лица подлежат административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КоАП РФ). При этом при отнесении того или иного физического лица к должностным лицам следует руководствоваться примечанием к ст. 2.1 КоАП РФ, которое, в частности, определяет, что совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица (если законом не установлено иное).
В этой связи не могут рассматриваться в качестве должностных лиц лица, работающие по трудовому договору у индивидуального предпринимателя, даже если они выполняют в рамках возложенных на них обязанностей те или иные организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции (например, директор магазина), поскольку по смыслу КоАП РФ к ним могут относиться только руководители и работники организаций, т.е. юридических лиц.
В то же время отдельные работники (продавец в розничном торговом предприятии, кассир и т.п.) в силу соответствующих положений п. 1 ст. 182 ГК РФ могут и должны рассматриваться как представители индивидуального предпринимателя, поскольку их полномочия, в случае соответствия осуществляемому индивидуальным предпринимателем виду деятельности, явствуют из связанной с этим обстановки, что имеет принципиальное значение с точки зрения учета ограничений при проведении мероприятий по контролю, установленных абзацем третьим ст. 8 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
В случаях, когда административное правонарушение не связано с предпринимательской деятельностью физического лица, индивидуальный предприниматель несет ответственность как гражданин.
5. В порядке подготовки дела к рассмотрению соответствующее уполномоченное должностное лицо должно установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также проверить соблюдение процедуры оформления протокола.
В этой связи существенным недостатком протокола следует считать отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, а также иных сведений, необходимых для разрешения по существу конкретного дела об административном правонарушении.
Несущественными в силу соответствующих разъяснений, изложенных в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 (далее - Постановление ПВСРФ от 24.03.2005 N 5), являются такие недостатки протокола, которые могут быть восполнены при рассмотрении дела по существу, а также нарушение установленных статьями 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения уполномоченному должностному лицу (судье), поскольку эти сроки не являются пресекательными, либо составление протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, если этому лицу было надлежащим образом сообщено о времени и месте его составления, но оно не явилось в назначенный срок и не уведомило о причинах неявки, или причины неявки были признаны неуважительными.
В том случае, когда протокол или другие материалы оформлены неправильно, материалы представлены неполно и это обстоятельство не может быть восполнено при рассмотрении дела, должностное лицо, уполномоченное его рассматривать, должно при подготовке к рассмотрению дела на основании пункта 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ вынести определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела должностному лицу, составившему протокол. При этом указанное определение должно быть мотивированным, содержать указание на выявленные недостатки протокола и других материалов, требующие устранения.
Указанная процедура возвращения протокола возможна только при подготовке дела к рассмотрению и не допускается при рассмотрении дела об административном правонарушении по существу, поскольку ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ не предусматривает возможности вынесения определения о возвращении протокола и иных материалов должностному лицу, составившему протокол, по результатам рассмотрения дела.
Вместе с тем в каждом конкретном случае необходимо иметь в виду, что нарушение должностными лицами в ходе административного производства процессуальных требований, установленных КоАП РФ, может явиться основанием для признания незаконным и отмены вынесенного постановления по делу об административном правонарушении в случае его обжалования в судебном порядке (ч. 2 ст. 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
При этом в случае установления при рассмотрении дела несоответствия между датой составления протокола и моментом выявления правонарушения (ст. 28.5 КоАП РФ) суд будет оценивать это обстоятельство с учетом того, было ли обеспечено административным органом лицу, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, гарантий, предусмотренных статьей 28.2 КоАП, а при выявлении факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, - было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.
6. По общему правилу, установленному ст. 4.5 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня его совершения. Истечение этого срока является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).
К числу исключений (применительно к компетенции и полномочиям Роспотребнадзора) относятся случаи, связанные с нарушениями законодательства о защите прав потребителей, при которых постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
Учитывая в этой связи тот факт, что Раздел II "Особенная часть" КоАП РФ административные правонарушения, касающиеся прав потребителей, в отдельную главу не выделяет, должностным лицам, рассматривающим дело об административном правонарушении, при квалификации объективной стороны состава правонарушения необходимо исходить из его существа, субъектного состава возникших отношений и характера применяемого законодательства.
7. Срок давности привлечения к административной ответственности согласно Постановлению ПВСРФ от 24.03.2005 N 5 надлежит исчислять по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.
Согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.
При применении данной нормы необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
8. При обеспечении соблюдения срока давности привлечения к административной ответственности необходимо учитывать единственный случай приостановления его течения, предусмотренный ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ, который связан с удовлетворением ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о его рассмотрении по месту жительства данного лица.
В то же время указанную норму следует соотносить с соответствующими положениями ст. 29.5 КоАП РФ, в части первой которой закреплено общее правило, предусматривающее рассмотрение дела об административном правонарушении по месту совершения правонарушения (согласно Постановлению ПВСРФ от 24.03.2005 N 5 местом совершения административного правонарушения является место совершения противоправного действия независимо от места наступления его последствий, а если такое деяние носит длящийся характер - место окончания противоправной деятельности, ее пресечения; если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно было быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность).
Кроме того, в любом случае не подлежит какому-либо изменению территориальная подсудность, предусмотренная ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ, согласно которой дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается исключительно по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. При этом с учетом соответствующих положений п. 2 ст. 54 ГК РФ место нахождения территориального управления определяется местом его государственной регистрации в качестве юридического лица.
9. Согласно п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным в том числе с момента вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ.
Поскольку административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в тех отраслях законодательства, которые перечислены в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ, будет являться неправомерным его проведение в области санитарного законодательства.
В соответствии с ч. 2 ст. 28.7 КоАП РФ решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается в виде определения должностным лицом, уполномоченным в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении (см. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 01.06.2005 N 421 "Об утверждении перечня должностных лиц Роспотребнадзора и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях").
При этом исчерпывающий круг должностных лиц, уполномоченных на проведение административного расследования, определяется с учетом соответствующих положений ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ.
Учитывая, что административное расследование в силу положений ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий со стороны указанных выше лиц, направленных на установление всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, его проведение объективно должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности, и т.д.
С учетом того, что в отдельных случаях возможность проведения административного расследования может зависеть не только от состава административного правонарушения, но и квалифицирующих признаков, положенных в его основу (например, в случае применения ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ состав административного правонарушения может определять как несоблюдение виновным лицом требований санитарного законодательства, так и законодательства о защите прав потребителей), должностному лицу, уполномоченному на составление протокола об административном правонарушении, при решении вопроса о проведении административного расследования помимо обстоятельств, указанных в части 3 п. 6 настоящего письма, следует принимать во внимание цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность на обеспечение прав граждан на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья и имущества потребителя, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах) и т.д.
Указанное означает, что вопрос о том, является ли защита прав потребителей приоритетной целью закона, регулирующего отношения, за посягательство на которые установлена административная ответственность, в той или иной форме должен найти свое отражение в соответствующем определении при описании повода для возбуждения дела об административном правонарушении и данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (ч. 3 ст. 28.7 КоАП РФ).
Проведение административного расследования без вынесения определения Кодексом не предусматривается.
Во всех случаях, когда составлению протокола об административном правонарушении предшествует проведение административного расследования, дела, подведомственные судам (ст. 23.1 КоАП РФ), не рассматриваются мировыми судьями, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 23.1 Кодекса их рассмотрение находится в исключительной компетенции районных судов (абзац второй ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ) или арбитражных судов (абзац третий ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).
В этой связи следует иметь в виду, что если судья районного суда при подготовке дела к рассмотрению установит, что административное расследование должностным лицом фактически не проводилось, будет решаться вопрос о передаче дела мировому судье на основании п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ. Таким же образом будет разрешаться вопрос о подведомственности и в случае проведения административного расследования по делу об административном правонарушении в отраслях законодательства, не указанных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ.
10. В целях соблюдения сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленных ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ, соответствующему должностному лицу необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте его рассмотрения. Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи (телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.), позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено.
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте его рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу (Постановление ПВСРФ от 24.03.2005 N 5).
11. Несмотря на то, что ст. 29.10 КоАП РФ, определяющая обязательные требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении, не указывает на необходимость отражения в нем конкретных обстоятельств, смягчающих или отягчающих административную ответственность, при назначении административного наказания физическому (должностному) или юридическому лицу по общим правилам ст. 4.1 КоАП РФ так или иначе должны быть учтены обстоятельства, указанные соответственно в ч. 2 и ч. 3 данной статьи Кодекса.
Несоблюдение требований КоАП РФ в рассматриваемой части может служить основанием для признания вынесенного постановления незаконным в случае его оспаривания в суде.
12. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания (ст. 3.2 КоАП РФ) по общему правилу, установленному ст. 3.12 КоАП РФ, применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Административное приостановление деятельности назначается только судьями районных судов и только в случаях, предусмотренных статьями Раздела II "Особенная часть" Кодекса, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.
13. Временный запрет деятельности согласно п. 10 ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ относится к мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении, правом применения которой обладает должностное лицо, уполномоченное в соответствии со ст. 28.3 Кодекса составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.
Согласно ч. 3 ст. 27.16 КоАП РФ о временном запрете деятельности составляется протокол, в котором среди прочего в обязательном порядке должно быть указано основание применения этой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, а также объект деятельности, подвергшийся временному запрету деятельности, в связи с чем он по своему содержанию никак не может быть идентичен протоколу об административном правонарушении, в котором должно быть изложено событие административного правонарушения (ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ).
При этом при описании оснований для временного запрета деятельности необходимо исходить из особой исключительности указанной меры (ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ), имея при этом в виду, что вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в силу ч. 2 ст. 27.1 КоАП РФ подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (п. 1 ст. 1070 ГК РФ).
14. Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, вносится в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении (т.е. руководителем территориального управления Роспотребнадзора или его заместителем) при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению (ч. 1 ст. 29.13 КоАП РФ).
Решение о внесении указанного представления принимается в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении (глава 29 КоАП РФ), в основе которого в обязательном порядке должен лежать протокол об административном правонарушении. С учетом данного обстоятельства является недопустимой выдача представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, при условии отсутствия протокола об административном правонарушении, подтверждающего факт его совершения.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО