ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 сентября 2018 г. N 46-АПГ18-22
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области о признании недействующими статей 3.1, 5.2, 4.11 и 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" в редакции Закона Самарской области от 8 ноября 2017 года N 105-ГД по апелляционной жалобе Самарской Губернской Думы на решение Самарского областного суда от 4 июня 2018 года, которым административное исковое заявление заместителя прокурора Самарской области удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Заместитель прокурора Самарской области обратился с административным исковым заявлением о признании статей 3.1, 5.2, 4.11 и 4.25 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области" (далее - Закон Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД) в редакции Закона Самарской области от 8 ноября 2017 года N 105-ГД недействующими, поскольку полагает, что данные нормы противоречат федеральному законодательству, в связи с чем подлежат отмене.
Согласно статье 3.1 указанного Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД нарушение собственниками объектов культурного наследия регионального значения срока установления, восстановления и замены информационных надписей и обозначений, содержащих информацию об объекте культурного наследия регионального значения, установление таких надписей и обозначений без согласования их места размещения и эскиза с государственным органом охраны объектов культурного наследия Самарской области - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей, на должностных лиц - от двух тысяч до четырех тысяч рублей, на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей.
Статья 4.11 оспариваемого Закона предусматривает административную ответственность в виде штрафа за производство земляных работ с нарушением порядка, установленного муниципальными правовыми актами, кроме действий, предусмотренных статьями 6.3, 6.4, 7.1, 7.14, 7.17, 8.1, 8.7, 8.8, 9.4, 11.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Статья 4.25 оспариваемого Закона предусматривает административную ответственность в виде предупреждения или штрафа за неисполнение обязанности, предусмотренной правилами благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденными органом местного самоуправления, при условии, что за неисполнение данной обязанности не предусмотрена административная ответственность в соответствии со статьями 6.3, 6.4, 8.1, 8.2 и 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также статьями 4.2, 4.9, 4.11, 4.18, 4.20, 4.22 и 4.23 настоящего Закона.
Статьей 5.2 установлена административная ответственность в виде штрафа за самовольное ограничение доступа на земельные участки общего пользования.
По мнению прокурора, правоотношения, закрепленные в оспариваемых нормах, урегулированы нормами федерального законодательства, что свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации предоставленных полномочий при установлении административной ответственности в оспариваемых статьях Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД.
Решением Самарского областного суда от 4 июня 2018 года административное исковое заявление заместителя прокурора Самарской области удовлетворено.
В апелляционной жалобе административный ответчик Самарская Губернская Дума просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В обоснование жалобы (в части признания судом недействующей статьи 3.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области") указано, что установление административной ответственности за нарушение требований, предусмотренных статьей 10 Закона Самарской области от 8 декабря 2008 года N 142-ГД "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Самарской области" (далее - Закон Самарской области от 8 декабря 2008 года N 142-ГД), не противоречит статье 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статье 27 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", поскольку в соответствии с положениями названного Федерального закона N 73-ФЗ порядок установки информационных надписей и обозначений на объекты культурного значения регионального значения определяется законом субъекта Российской Федерации. Этот порядок, как указывает заявитель, включает срок установки надписей и обозначений и предусматривает, с каким органом происходит согласование.
При этом, то обстоятельство, что порядок обращения за согласованием места размещения информационных надписей и обозначений с государственным органом охраны объектов культурного наследия ни Законом Самарской области от 8 декабря 2008 года N 142-ГД, ни иным нормативным правовым актом не установлен и не должен приниматься во внимание, так как нормы Закона Самарской области от 8 декабря 2008 года N 142-ГД не являлись предметом судебного разбирательства.
Относительно признания недействующей статьи 4.11 оспариваемого Закона административным ответчиком указано, что порядок производства земляных работ затрагивает целый комплекс вопросов в различных сферах правового регулирования: в сфере градостроительства, земельных отношений, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, благоустройства территории, иных сфер. Не все эти отношения полностью урегулированы нормами федерального законодательства.
По мнению административного ответчика, не все акты, на которые сослался суд, являются нормативными правовыми актами, подлежащими обязательному применению, поскольку не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Также в апелляционной жалобе приведены доводы о несогласии с выводами суда о противоречии федеральному законодательству статей 4.25 и 5.2 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД.
На апелляционную жалобу прокуратурой Самарской области представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного акта.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.
На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным по следующим основаниям.
Удовлетворяя заявленные требования и признавая недействующей статью 3.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области", суд правомерно пришел к выводу о том, что административный ответчик, устанавливая административную ответственность за нарушение собственниками объектов культурного наследия регионального значения срока установления, восстановления и замены информационных надписей и обозначений, содержащих информацию об объекте культурного наследия регионального значения, вторгся в сферу общественных отношений, регулирование которых составляет предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, при наличии по данному вопросу федерального регулирования, что является недопустимым.
При этом суд правомерно указал, что отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Согласно пунктам 1 и 3 статьи 27 указанного выше Федерального закона на объектах культурного наследия, включенных в реестр, должны быть установлены надписи и обозначения, содержащие информацию об объекте культурного наследия (далее - информационные надписи и обозначения). Обязанность по установке информационных надписей и обозначений на объекты культурного наследия возлагается на собственников объектов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 61 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" за нарушение настоящего Федерального закона должностные лица, физические и юридические лица несут уголовную, административную и иную юридическую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При этом частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, нарушение режима использования земель в границах территорий объектов культурного наследия либо несоблюдение ограничений, установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
Поскольку диспозиция указанной выше нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и сама конструкция статьи не предусматривают каких-либо исключений в части конкретизации нарушений требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, которые не охватываются данной нормой, суд правильно пришел к выводу, что любое неисполнение требований Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в том числе неисполнение обязанности собственниками объектов культурного наследия, включенных в реестр, по установке, восстановлению и замене информационных надписей и обозначений, независимо от срока, влечет наступление административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 7.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Кроме того суд указал, что статьей 10 Закона Самарской области от 8 декабря 2008 года N 142-ГД предусмотрены сроки установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного наследия регионального, а также их восстановления или замены, в случае повреждения или утраты. Также указанной нормой Закона установлено, что место размещения и эскиз информационной надписи и обозначения (с указанием текста информационной надписи, размера, материала, цвета) должны быть согласованы собственником с государственным органом охраны объектов культурного наследия области.
При этом суд указал на наличие правовой неопределенности оспариваемой нормы, за какие именно действия (бездействие) при получении согласования места размещения информационных надписей и обозначений и их эскиза с государственным органом охраны объектов культурного наследия Самарской области установлена административная ответственность в соответствии с оспариваемой статьей 3.1 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД.
Признавая недействующей статью 4.11 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД, суд исходил из того, что данной статьей предусмотрена ответственность в сфере отношений, которые урегулированы положениями федерального законодательства, а законодатель субъекта Российской Федерации вышел за пределы своих полномочий.
Более того, судом установлено, что диспозиция частей 1 и 2 статьи 4.11 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД не содержит словесного описания конкретных противоправных действий (бездействия), образующих объективную сторону состава административного правонарушения, а отсылает к ряду муниципальных правовых актов.
Суд указал, что оспариваемая норма несет в себе опасность возникновения несогласованности в системе действующего правового регулирования, вторжения в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и которые уже урегулированы положениями федерального законодательства, а также нарушения закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения на территории одного субъекта Российской Федерации.
При этом суд подробно изложил перечень федерального законодательства и нормативных правовых актов, которыми на федеральном уровне урегулированы отраженные в оспариваемой норме отношения. С изложенной судом позицией по данному вопросу оснований не согласиться у Судебной коллегии не имеется.
Признавая недействующей статью 4.25 оспариваемого Закона, суд указал, что в данной норме объективная сторона административного правонарушения также не сформулирована. Норма является бланкетной, отсылающей к правилам благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденным органами местного самоуправления, которые могут содержать различные, а зачастую и противоположные обязанности по совершению или воздержанию от совершения определенных действий. Данное обстоятельство влечет правовую неопределенность в вопросе о том, за какие конкретно действия (бездействие) повлекшие неисполнение обязанностей, предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденными органами местного самоуправления, может наступить административная ответственность физических, должностных или юридических лиц.
По мнению суда, указанные обстоятельства свидетельствуют о неопределенности правового регулирования, а также о нарушении закрепленного в части 1 статьи 1.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения.
С такими выводами суда Судебная коллегия считает необходимым также согласиться.
Признавая недействующей статью 5.2 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД, суд правильно указал, что действия лиц, выразившиеся в самовольном ограничении доступа на земельные участки общего пользования, могут быть квалифицированы по статьям 7.1 и 19.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Таким образом, суд пришел к верному выводу о том, что правоотношения, связанные с использованием земель (земельных участков) общего пользования, урегулированы нормами федерального законодательства, что свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации предоставленных полномочий при установлении ответственности по статье 5.2 Закона Самарской области от 1 ноября 2007 года N 115-ГД.
Выводы суда основаны на анализе действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, оснований не согласиться с которыми Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит.
Доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены обжалуемого судебного акта, поскольку они повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции и основаны на неверном толковании норм материального права.
При рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.
С учетом изложенного решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Самарского областного суда от 4 июня 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Самарской Губернской Думы - без удовлетворения.