МИНИСТЕРСТВО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 18 сентября 2006 г. N 0100/10012-06-27
О ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ КОАП РФ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОНТРОЛЯ
И НАДЗОРА В ОБЛАСТИ ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ
Своим письмом от 04.08.2006 N 0100/8469-06-32 Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека поручила территориальным органам представить материалы судебной практики, связанной с выявлением правонарушений в области оборота алкогольной продукции, характеризующие фактические обстоятельства их совершения и практику применения мер административной ответственности.
Предварительный анализ материалов, поступивших в Федеральную службу из 27 регионов, показал, что работа в этом направлении сопровождается наличием целого ряда системных, в том числе процессуальных, ошибок, которые, в конечном итоге, свидетельствуют о неудовлетворительной практике применения КоАП РФ.
По состоянию на 10.09.2006 были проанализированы материалы 162 дел об административных правонарушениях, из которых 102 или 63% приходится на ст. 6.14 КоАП РФ "Производство либо оборот этилового спирта, алкогольной продукции или спиртосодержащей продукции, не соответствующих требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам". 23% представленных дел приходится на ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)", 10% - на ч. 2 ст. 14.16 КоАП РФ "Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе" (в части розничной продажи алкогольной продукции без надлежаще оформленных товаротранспортных документов, без сертификата соответствия по каждому наименованию продукции, без справки к грузовой таможенной декларации или без ее копии либо без справки к товаротранспортной накладной), до 4% - на статьи 6.3, 6.4, 14.1 КоАП РФ.
В результате, проанализировав в первую очередь материалы административных дел, возбужденных по ст. 6.14 КоАП РФ, было установлено следующее.
1. При направлении в суды протоколов об административных правонарушениях большинством Управлений Роспотребнадзора, прежде всего, не учитывались положения ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ в части определения подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных названной статьей.
Так, из 102 возбужденных по ст. 6.14 КоАП РФ административных дел только в 35 случаях протоколы об административных правонарушениях были направлены по подведомственности в арбитражные суды (Управлениями по Московской, Орловской, Пензенской, Липецкой, Астраханской областям, Краснодарскому краю, по Республикам Коми, Татарстан, Марий Эл). При этом вообще не направлялись в арбитражные суды административные дела рассматриваемой категории (по ст. 6.14 КоАП РФ) Управлениями по Воронежской, Томской, Магаданской областям, Республике Удмуртия.
Кроме того, было установлено, что в ряде случаев арбитражными судами (Московская, Липецкая, Астраханская области, Республики Марий Эл и Коми) рассмотрение дел об административных правонарушениях затягивалось на срок от одного до двух месяцев, в то время как, согласно общему правилу, закрепленному в ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ, дела должны рассматриваться в пятнадцатидневный срок.
Так, в Московской области по двум делам были приняты решения по истечению соответственно одного и двух месяцев, одно из которых к тому же завершилось вынесением постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении по причине его малозначительности. В Республике Коми арбитражным судом по истечении полутора месяцев были также вынесены решения о прекращении дел в отношении двух индивидуальных предпринимателей по вышеназванной причине. В Липецкой области по двум делам были вынесены решения по истечении двух месяцев, в Астраханской области - три дела рассматривались более полутора месяцев, из которых по одному делу было отказано в удовлетворении заявления Управления, а другое дело - отложено по причине проведения дополнительной экспертизы.
По итогам рассмотрения указанных дел только Управлением по Республике Коми было обжаловано вынесенное арбитражным судом постановление.
Из приведенных примеров вполне очевидно следует, что судами при вынесении решений не учитывается то обстоятельство, что ст. 6.14 входит в главу 6 КоАП РФ "Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность", что само по себе с учетом существа квалифицирующих признаков, определяющих состав административного правонарушения, должно в принципе исключать возможность его признания малозначительным, а назначение административного наказания в виде штрафных санкций с конфискацией предметов правонарушения должно быть обязательным.
2. Большая же часть дел об административных правонарушениях, возбужденных по ст. 6.14 КоАП РФ (65%), была рассмотрена судами общей юрисдикции, в том числе 7 дел - городскими судами, 42 дела - районными судами, 15 дел - мировыми судьями, что свидетельствует о формировании ненадлежащей судебной практики в части определения подведомственности рассмотрения указанной категории дел.
При этом в ряде субъектов Российской Федерации районными судами также неоправданно допускалось нарушение сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях. Кроме того, по состоянию на 10.09.2006 соответствующие районные суды так и не рассмотрели 13 дел об административных правонарушениях, возбужденных в июне - июле т.г. Управлением Роспотребнадзора по городу Санкт-Петербургу.
В целом характерным является тот факт, что из 102 возбужденных Управлениями по ст. 6.14 КоАП РФ дел об административных правонарушениях только 13 было возбуждено в отношении юридических лиц, остальные 89 дел были возбуждены в отношении должностных лиц, из которых в 26 случаях субъектами ответственности являлись индивидуальные предприниматели и в 63 - иные лица (граждане, являвшиеся по должности директорами предприятий, их заместителями, товароведами, заведующими складами, менеджерами и т.п.).
Между тем одной из причин, характеризующих неоднозначность судебной практики, связанной с определением подсудности рассмотрения дел по ст. 6.14 КоАП РФ, является неправильное определение субъекта административной ответственности. В частности, как Управлениями, так и судами не учитывались сущность и объективная сторона данного правонарушения, а также тот факт, что в качестве административного наказания ст. 6.14 КоАП РФ предусматривает наряду с административным штрафом (ст. 3.5 КоАП РФ) обязательную конфискацию алкогольной продукции как предмета административного правонарушения (ст. 3.7 КоАП РФ), которая сама по себе предусматривает изъятие указанной продукции лишь непосредственно у ее владельца, что делает невозможным в принципе ее изъятие у лица, которое не является и не может являться ее собственником.
При этом основу изложенного вывода определяют соответствующие положения Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (в ред. Федеральных законов от 07.01.1999 N 18-ФЗ, от 29.12.2001 N 186-ФЗ, от 24.07.2002 N 109-ФЗ, от 25.07.2002 N 16-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ, от 21.07.2005 N 102-ФЗ (ред. 31.12.2005), с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 12.11.2003 N 17-П).
Так, необходимо иметь в виду, что до 01.07.2006, т.е. до внесения в вышеназванный законодательный акт соответствующих изменений и дополнений, субъектами деятельности, связанной с оборотом алкогольной продукции, являлись только организации - юридические лица и - в части розничной продажи алкогольной продукции - индивидуальные предприниматели.
В настоящее время с учетом положений, закрепленных п. 10 ст. 18 данного Закона, единственными субъектами ответственности, связанной с производством и оборотом алкогольной продукции, включая розничную продажу, могут быть только юридические лица (организации), в связи с чем очевидна невозможность назначения административного наказания, предусмотренного ст. 6.14 КоАП РФ, какому-либо физическому лицу (см. ч. 3 ст. 2.1, 2.10, 4.1 КоАП РФ).
3. Следует констатировать и тот факт, что практически всегда при применении судами административного наказания в виде штрафа его размер, как правило, определялся по минимальной ставке, т.е. если в отношении должностных лиц административный штраф, предусмотренный КоАП РФ, варьируется от 10 до 20 МРОТ, его размер, присуждаемый судом, равнялся 10 МРОТ, соответственно при величине штрафа от 40 до 50 МРОТ - штраф выносился в размере 40 МРОТ. Такая же практика отмечена и в отношении юридических лиц.
Данное обстоятельство свидетельствует об отсутствии каких-либо объективных критериев дифференцированного подхода со стороны судов к определению размера административного наказания в виде штрафа, в результате чего его величина никак не зависит от объема алкогольной продукции, подлежащей изъятию в установленном порядке из оборота и конфискации.
При этом фигурирующие в материалах, представленных Управлениями дел, объемы не соответствующей установленным требованиям и подлежащей конфискации в соответствии со ст. 6.14 КоАП РФ алкогольной продукции (от 1, 6, 8, 12 и т.д. до 30 бутылок), по мнению Роспотребнадзора, явно неадекватны степени тяжести и видам административной ответственности, предусмотренным ст. 6.14 КоАП РФ, что приводит к заведомо прогнозируемому неисполнению соответствующих судебных постановлений даже при положительном для Управлений исходе рассмотрения дела (учитывая процедуру соответствующего исполнительного производства), а в отдельных случаях - вообще к неприменению судами административного наказания в виде конфискации алкогольной продукции как предмета правонарушения (Магаданская, Липецкая, Оренбургская области, Краснодарский край, Республики Марий Эл, Коми и др.).
Данные факты свидетельствуют о том, что в подходе целого ряда Управлений к вопросу определения состава административного правонарушения на стадии его выявления и квалификации не учитываются такие обстоятельства, которые среди прочего должны обеспечивать эффективность административного производства и его оптимизацию (так, в частности, результат, аналогичный тому, который в конечном итоге достигается при вынесении судом решения о конфискации алкогольной продукции, в определенной степени может достигаться за счет квалифицированного применения должностными лицами Управлений в установленном порядке соответствующих обеспечительных мер, связанных с ее изъятием (ст. 27.10 КоАП РФ) и арестом (ст. 27.14 КоАП РФ), наработки практики выдачи соответствующих представлений (ст. 29.13 КоАП РФ) и др.).
Эти и другие факторы, приводящие в конечном итоге к формированию малоэффективной судебной практики, не позволяют говорить о комплексном или системном подходе к решению проблемы попадания в оборот некачественной и опасной алкогольной продукции.
В этой связи, а также исходя из того, что государственный контроль за соблюдением законодательства в этой сфере является важнейшим элементом государственного регулирования в области производства и оборота алкогольной продукции, направленного, в первую очередь, на защиту экономических интересов Российской Федерации (п. 1 ст. 1 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека считает, что является недопустимой констатация даже отдельных случаев ненадлежащего исполнения законодательства со стороны тех, кто призван обеспечивать главенство закона.
По этой причине не может не вызывать озабоченности очевидный факт затруднительного прохождения соответствующих дел об административных правонарушениях в судебных инстанциях (особенно тогда, когда "ценой вопроса" являются десятки, а в некоторых случаях сотни тысяч бутылок не соответствующей установленным требованиям продукции), что в "лучшем" случае может приводить и уже приводит к принятию судебных решений, явно не адекватных существу выявляемых нарушений действующего законодательства в области оборота алкогольной продукции, а в худшем - к искусственному затягиванию процессов рассмотрения дела и фактически - к созданию условий, благоприятствующих для ухода виновных лиц от ответственности. При этом, если при рассмотрении дел в арбитражных судах результаты тех или иных "издержек судопроизводства" реально восполнить на стадиях соответствующего обжалования выносимых судебных постановлений (за счет того, что в силу ст. 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляется в них по правилам искового производства), то применительно к судам общей юрисдикции (в силу особенностей гражданского процессуального законодательства, никак не адаптированного в этой части к соответствующим нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) - это возможно сделать практически лишь за счет оперативного и действенного взаимодействия с органами прокуратуры в рамках реализации ею своих полномочий, закрепленных среди прочего п. 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ.
Именно по этой причине Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека были подготовлены и направлены соответствующие письма в адрес Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева (от 23.06.2006 N 0100/6935-06-33) и Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки (от 12.07.2006 N 0100/7579-06-23), имеющие целью обеспечение должного взаимодействия указанных органов с Роспотребнадзором.
С учетом изложенного Управлениям Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации при осуществлении мероприятий по контролю, направленных на выявление и пресечение административных правонарушений, связанных с оборотом алкогольной продукции, необходимо:
1. Учесть отмеченные замечания и принять меры по устранению ошибок, допущенных в практике применения соответствующих положений КоАП РФ.
2. Усилить контроль за сроками рассмотрения в судах соответствующих дел об административных правонарушениях, возбужденных должностными лицами Управлений, а также исполнением принимаемых решений.
3. Добиваться исключения практики прекращения судами производства по делу об административном правонарушении по формальным основаниям (в том числе по причине пропуска установленного ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срока привлечения к административной ответственности, допущенного самим судом в результате неправомерного затягивания процесса), а также вследствие объявления субъекту административной ответственности устного замечания (см. ст. 2.9 и ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ) при наличии объективных оснований для назначения административного наказания. При отсутствии процессуальных возможностей для самостоятельного обжалования подобных решений обращаться в прокуратуру о принесении соответствующего протеста.
Информацию о судебной практике необходимо продолжать своевременно предоставлять в Роспотребнадзор в порядке, ранее установленном Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в соответствующих инструктивных письмах.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО