ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 27 февраля 2004 г. N 36-12-2004
Для использования в практической деятельности направляю Методические рекомендации "Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об административных правонарушениях".
Прошу довести Рекомендации до сведения подчиненных прокуроров городов и районов.
Первый заместитель
Генерального прокурора
Российской Федерации
Ю.С.БИРЮКОВ
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПРОКУРАТУРЫ
ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ВВЕДЕНИЕ
С 1 июля 2002 г. введен в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). В отличие от УК РФ и УПК РФ, которые в совокупности регулируют отношения, возникающие в связи с совершением наиболее общественно опасных правонарушений - преступлений, КоАП РФ имеет иное назначение. Он объединяет правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с особого вида правонарушениями - административными, и порядок применения особого вида юридической ответственности за их совершение - административной ответственности.
В отличие от более распространенного способа применения государственного принуждения через суд меры административной ответственности применяются преимущественно во внесудебном порядке, в процессе повседневной деятельности государственных и муниципальных органов. Поскольку деятельность этих органов можно охарактеризовать как административную, одним из ее составных элементов является административное принуждение.
КоАП РФ в ст. 24.6 наделяет прокурора полномочиями по осуществлению в пределах своей компетенции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. Более подробно права прокурора определены в ст. 25.11 Кодекса, а также в ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Анализ статистических данных показывает, что в России имеется стойкая тенденция к увеличению роста административных правонарушений. При этом ежегодно органами прокуратуры выявляется порядка 100 тыс. нарушений как процессуального, так и материального законодательства, многие из которых допускаются органами Государственной инспекции безопасности дорожного движения, Службой охраны общественного порядка и Паспортно-визовой службой органов МВД России. Серьезные нарушения допускаются также административными комиссиями органов местного самоуправления, органами Государственного пожарного надзора, Госторгинспекцией, Госсанэпиднадзором, Федеральной инспекцией труда.
Вместе с тем за каждым противозаконным проявлением должностных лиц, каждым неправомерно принятым решением скрывается нарушение чьих-либо прав и свобод, что налагает на прокуроров обязанность добиваться своей активной позицией полного восстановления законности и недопущения в последующем подобного рода фактов.
Настоящие Методические рекомендации подготовлены в целях оказания помощи прокурорам при осуществлении надзора за соблюдением законодательства об административных правонарушениях. В них приведены наиболее типичные нарушения рассматриваемого законодательства, определено правовое регулирование и задачи на данном направлении, намечены основы организации работы прокурора как участника производства по делам об административных правонарушениях.
1. КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях изложены общие принципы и основы законодательства об административных правонарушениях, сформулированы составы правонарушений, определены процессуальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях и их подведомственность, порядок исполнения постановлений о наложении административных наказаний.
Согласно положениям КоАП РФ принцип равенства перед законом распространяется как на физические, так и на юридические лица, различные по организационным формам и формам собственности.
Вместе с тем Конституция Российской Федерации и некоторые федеральные законы в отдельных случаях предусматривают особые условия привлечения к административной ответственности лиц, обладающих специальным правовым статусом (депутаты, судьи, прокуроры), которых КоАП относит к должностным лицам, выполняющим определенные государственные функции.
Так, в ст. ст. 19 и 20 Федерального закона от 08.05.94 N 3-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.07.99 N 133-ФЗ) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" предусмотрена особая процедура привлечения соответствующих лиц к административной ответственности, осуществляемой в судебном порядке, когда требуется согласие на это соответствующей палаты Федерального Собрания, и лишь при условии лишения их неприкосновенности на основании обращения Генерального прокурора Российской Федерации.
Законом РФ от 26.07.92 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" также определен особый порядок привлечения к административной ответственности судей, когда разрешение на это дается по решению соответствующих судебных коллегий в связи с внесенным Генеральным прокурором РФ представлением.
Специальная процедура привлечения к административной ответственности кандидатов на выборные должности и членов избирательных комиссий установлена в законодательстве о выборах и референдуме.
Положениями ст. 2.5 КоАП РФ предусмотрены особые условия привлечения к административной ответственности военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов, а также ограничения по видам административных наказаний, которые могут налагаться на лиц названной категории при привлечении их к ответственности на общих основаниях.
Наконец, следует учитывать законодательные акты субъектов Российской Федерации, которыми устанавливается административная ответственность за отдельные виды правонарушений, не вошедших в федеральный перечень, изложенный в соответствующих главах КоАП РФ.
2. ПОНЯТИЕ И СИСТЕМА ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ
В ст. 24.6 КоАП РФ закреплено, что Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории России законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. В этой связи необходимо определиться с субъектами надзора или органами административной юрисдикции.
Следует отметить, что КоАП РФ (гл. 23) установил более внушительный перечень государственных органов (не считая федеральных судов и мировых судей, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав), должностные лица которых наделяются правом налагать административные наказания, нежели КоАП РСФСР 1984 г. (в последней редакции). При этом прослеживается устойчивая тенденция к дополнению Кодекса новыми персоналиями.
К этому следует добавить, что в соответствии с ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
К настоящему времени во многих субъектах Российской Федерации созданы и осуществляют административное преследование коллегиальные и специально уполномоченные органы, число которых индивидуально для каждого региона.
Кроме того, следует иметь в виду, что ст. 28.3 КоАП РФ устанавливает широкий перечень должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Прямо называется 83 категории органов. При этом нужно иметь в виду, что под п. 3 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса, называющий должностных лиц ведомственной охраны, в соответствии с Перечнем федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12.07.2000 N 514, подпадают должностные лица:
Министерства обороны Российской Федерации;
Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации;
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Министерства Российской Федерации по связи и информатизации;
Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;
Министерства транспорта Российской Федерации;
Министерства финансов Российской Федерации;
Министерства энергетики Российской Федерации;
Российского авиационно-космического агентства;
Российского агентства по боеприпасам;
Российского агентства по государственным резервам;
Российского агентства по обычным вооружениям;
Российского агентства по системам управления;
Российского агентства по судостроению.
В свою очередь, п. 20 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ согласно Положению о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 24.07.2000 N 554, корреспондируют соответствующие подразделения в:
Министерстве внутренних дел Российской Федерации;
Министерстве обороны Российской Федерации;
Министерстве путей сообщения Российской Федерации;
Федеральной службе охраны Российской Федерации;
Медицинском центре Управления делами Президента Российской Федерации.
Сюда же следует добавить и должностных лиц иных государственных органов, упоминаемых в ч. 4 и 5 ст. 28.3 КоАП РФ, в том числе инспекторов Счетной палаты Российской Федерации, должностных лиц государственных внебюджетных фондов, членов избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, уполномоченных избирательными комиссиями, комиссиями референдума.
Что касается должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, то согласно ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ перечень их определяется региональным законодательством.
Таким образом, в поле зрения прокурора оказывается достаточно широкий круг органов и должностных лиц федерального и регионального уровней, уполномоченных осуществлять административное преследование.
Вместе с тем приведенный перечень не будет полным, если учитывать роль в реализации отдельных положений Кодекса должностных лиц органов, призванных осуществлять, например, такие действия, как медицинское освидетельствование (ст. 27.12), хранение транспортного средства на стоянке в результате применения такой меры административного принуждения, как задержание транспортного средства (ст. 27.13). Нельзя также не упомянуть о роли должностных лиц органов, осуществляющих исполнение отдельных видов административных взысканий, в том числе судебных приставов-исполнителей при необходимости принудительного взыскания наложенного штрафа (ст. 32.2), должностных лиц Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству при формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц (ст. 32.11) и др.
Сказанное свидетельствует о том, что прокурорам при планировании проверок исполнения законов об административной ответственности необходимо в полной мере представлять себе весь перечень уполномоченных органов и их должностных лиц, являющихся неотъемлемыми звеньями одной большой цепи, называемой административным преследованием, поскольку на каждом этапе, как показывает практика, допускаются отклонения от требований федерального либо регионального законодательства, что, в свою очередь, затрагивает права, свободы и законные интересы граждан, должностных и юридических лиц и формирует негативное отношение общества к представителям органов власти.
3. ТИПИЧНЫЕ НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Многолетняя практика работы прокуроров позволила вычленить сравнительно большой объем типичных нарушений, допускаемых органами административной юрисдикции и их должностными лицами в процессе применения норм КоАП РФ. К числу наиболее распространенных из них относятся:
1) несоблюдение требований норм законодательства, влекущее за собой как необоснованное привлечение граждан к административной ответственности, так и противоправное фактическое освобождение виновных от установленной законом ответственности;
2) привлечение к административной ответственности лиц, в действиях которых усматриваются признаки уголовно наказуемых деяний;
3) несоблюдение предусмотренных законом сроков давности привлечения к ответственности;
4) составление протоколов и постановлений об административном правонарушении без указания в них всех необходимых сведений и без требуемого разъяснения прав и обязанностей всем участникам производства по делу;
5) неполное выявление всех предусмотренных законом обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении;
6) ошибочная юридическая оценка совершенных действий, неправильное применение квалифицирующих признаков;
7) нарушение установленного законом порядка административного расследования;
8) применение штрафов за конкретные виды правонарушений, предусмотренных законом, ниже или выше установленных размеров;
9) нарушение порядка административного задержания граждан (в том числе факты необоснованного задержания, без составления протоколов, превышения установленных законом сроков задержания и др.);
10) осуществление привода в отношении лица, не подлежащего ему в силу ст. 27.15 КоАП РФ, либо по устному поручению (без вынесения определения) судьи, органа или должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении;
11) доставление физических лиц должностными лицами органов, не указанных в ч. 1 ст. 27.2 Кодекса, либо должностными лицами в связи с совершением правонарушений, не отнесенных к компетенции соответствующего органа;
12) осуществление административного задержания физических лиц должностными лицами, не уполномоченными на основании приказа соответствующего федерального органа исполнительной власти применять такую меру, а также незанесение в регистрационный журнал по месту задержания записи о применении этой меры, несоставление протокола об административном задержании;
13) содержание задержанного лица в не отведенном для этого месте;
14) осуществление личного досмотра и досмотра вещей должностными лицами, не уполномоченными на проведение таких действий, а также несоблюдение требований о присутствии понятых при проведении личного досмотра и досмотра вещей;
15) наложение ареста на товары, транспортные средства и иные вещи, не являющиеся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, либо лицом, не уполномоченным на это, а также нарушение требований о присутствии при аресте товаров, транспортных средств и иных вещей их владельцев и понятых;
16) неиспользование должностными лицами своих полномочий по доказыванию виновности привлекаемых к административной ответственности лиц и иных обстоятельств, имеющих значение для разрешения конкретных дел (непринятие мер к опросу свидетелей, потерпевших, освидетельствованию в установленном порядке на предмет состояния опьянения и др.);
17) осуществление осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов лицами, не уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ;
18) изъятие вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотре транспортного средства, не уполномоченными на то должностными лицами либо в отсутствие понятых;
19) невыполнение требований об обязательной оценке стоимости изъятых вещей в случаях, установленных ст. 27.11 КоАП РФ;
20) незаконно упрощенная процедура рассмотрения материалов об административных правонарушениях (без приглашения и опроса лица, привлекаемого к ответственности, без разъяснений процессуальных прав, исследования документов и др.);
21) игнорирование обстоятельств, исключающих производство по делу;
22) нарушение подведомственности при рассмотрении отдельных определенных категорий дел (наиболее часто преувеличивают свои полномочия органы внутренних дел, необоснованно подменяя административные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, суды);
23) непринятие всех предусмотренных законом мер по реальному взысканию наложенных штрафов;
24) непринятие мер по выявлению причин административных правонарушений и способствующих им условий в целях их последующего устранения.
Перечень приведенных выше типичных нарушений не является исчерпывающим.
4. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Одним из условий успешного осуществления надзора за исполнением законов об административных правонарушениях уполномоченными на то должностными лицами и органами следует назвать предметную специализацию, то есть закрепление этого участка за конкретным работником прокуратуры. Такая специализация позволяет надлежащим образом (своевременно и грамотно) подходить к оценке законности в деятельности тех или иных органов и должностных лиц. При этом решаются задачи:
комплексного сбора всей необходимой статистической и иной информации по рассматриваемому вопросу;
централизованного обобщения правоприменительной практики, в том числе связанной с прокурорскими проверками;
экономии времени на ознакомление с законодательством об административной ответственности, включая законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие такую ответственность, и правовые акты федеральных органов исполнительной власти, уполномочивающие конкретных должностных лиц на совершение тех или иных процессуально значимых действий и принятие решений;
исключения необходимости в спешном изучении правоприменительной практики, поскольку работник, за которым закрепляется этот предмет, должен быть "во всеоружии" и знать кратчайший и наиболее эффективный выход при возникновении казусных ситуаций.
Этот организационный аспект следует учитывать прокурорам и иным руководителям (например, в аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации) при распределении обязанностей между подчиненными им работниками.
Еще один важный элемент в организации работы прокуроров - оптимальное планирование деятельности. Речь идет о текущем и о перспективном планировании. При выборе органа административной юрисдикции как потенциального объекта проверки необходимо исходить из существа рассмотренных ранее в прокуратуре, а также в судах жалоб и обращений граждан и иных лиц, другой информации, свидетельствующих о явно неблагополучном состоянии исполнения процессуальных требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях либо несоблюдении материальных норм иных законодательных и подзаконных правовых актов.
Это возможно определить лишь на основе тщательного анализа складывающейся обстановки в конкретной административно-территориальной единице либо на поднадзорных прокурору объектах (транспортной инфраструктуры, особорежимных объектах и т.д.).
Анализу, который также является элементом организации надзорной деятельности, подлежат любые доступные прокурору источники информации, носящие достоверный (условно достоверный) характер. К ним, в частности, относятся:
жалобы и обращения граждан, должностных лиц, представителей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на действия (бездействие) и решения работников органов административной юрисдикции;
истребуемые в органах административной юрисдикции для ознакомления дела об административных правонарушениях, законченные производством;
статистическая отчетность, аналитические справки и отчеты, отражающие результаты административно-юрисдикционной деятельности соответствующих органов;
сообщения средств массовой информации о фактах проявления пассивности или злоупотреблений со стороны работников таких органов;
сообщения судей и иных должностных лиц, собственная оценка исходя из ранее проведенных прокуратурой проверок, свидетельствующие о некачественной работе в органах административной юрисдикции при подготовке и рассмотрении материалов по делам об административных правонарушениях;
информация правоохранительных органов, иных лиц о сокрытии фактов совершения преступных деяний путем применения органами административной юрисдикции механизма административного преследования, а равно о непринятии должных мер при получении материалов о совершенных правонарушениях из правоохранительных органов в случае отказа в возбуждении или прекращения уголовного дела;
публикуемые в специальных юридических изданиях примеры из правоприменительной практики, а также иные материалы, могущие оказать непосредственную помощь в правильной организации и проведении прокурорских проверок;
иная доступная прокурору информация.
Кроме того, поводом для планирования проверки могут послужить:
отсутствие в прокуратуре исчерпывающей и достоверной информации о результатах рассмотрения органом административной юрисдикции вынесенных прокурором постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении либо направленных им материалов;
неоднократное невыполнение работниками органов административной юрисдикции законных требований прокуроров, в том числе отсутствие ответов о результатах рассмотрения внесенных прокурором представлений, принятых конкретных мерах по устранению выявленных нарушений законов (в том числе наказанию виновных в случаях, когда на этом прямо настаивал прокурор), причин и условий, им способствующих.
К элементам организации необходимо причислить и подготовку конкретных исполнителей к проверке. Предваряя проверку, прокурорский работник должен знать все о нормативной базе, которой руководствуются работники намеченного к проверке органа административной юрисдикции, в том числе о нормативных актах, изданных непосредственно в проверяемом органе. Обязанность по сбору необходимых документов и отслеживанию вносимых в них изменений и дополнений должна лежать на работнике, за которым закреплен соответствующий предмет. Если таких документов нет в прокуратуре, то они предварительно истребуются. Особое внимание при этом необходимо уделять приказам федеральных органов исполнительной власти об утверждении перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, а также лиц, наделенных правом осуществлять административное задержание (ч. 2 ст. 27.3 и ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ) и реализовывать иные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это позволит сосредоточить во время проверки внимание на фактах совершения названных процессуальных действий не уполномоченными на то лицами.
При подготовке к проверке следует тщательно изучать законодательство, на основании которого конкретный орган административной юрисдикции принимает решения о рамках административного преследования. Важное значение имеет разрешение вопроса (если речь идет об органе, созданном в соответствии с законодательным актом соответствующего субъекта Российской Федерации) о том, насколько легитимна его деятельность. То есть необходимо проверить региональную правовую базу и в случае установления факта несоответствия ее требованиям КоАП РФ незамедлительно поставить в известность об этом прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации путем направления ему мотивированной докладной записки (информации), желательно с проектом протеста на незаконный правовой акт (отдельные его нормы).
Перед началом проверки прокурор-руководитель (или его заместитель) должен оформить за своей подписью требование на имя руководителя соответствующего органа административной юрисдикции с указанием примерного перечня вопросов, подлежащих выяснению, и необходимого объема требуемых для проверки документов (материалов дел об административных правонарушениях, учетных документов, переписки с правоохранительными органами, ведомственных руководящих документов и т.д.), имеющих отношение к практике привлечения к административной ответственности, а также о выделении сотрудника для решения оперативных вопросов. Это позволит при проведении непосредственно проверки сократить время поиска нужной документации до минимума.
Наконец, следует четко определиться с привлечением специалиста, если специфика деятельности подлежащего проверке органа административной юрисдикции требует наличия определенных знаний, которыми прокурор не владеет либо владеет в недостаточном объеме. Этот вопрос может решаться как на стадии планирования проверочных мероприятий, что предпочтительнее, так и непосредственно при подготовке к проверке. Вместе с тем не исключается возможность привлечения специалиста уже в ходе проведения проверки и даже при оценке ее результатов, когда возникшие у прокурора сомнения относительно квалификации тех или иных решений (действий или бездействия) требуют своего разрешения. Главной задачей прокурора является четкое формулирование вопросов, на которые должен дать ответ специалист.
В организационном плане важное значение имеет также правильное разграничение компетенции территориальных и специализированных прокуроров, поскольку необходимо избегать фактов проверок со стороны двух и более расположенных на одной территории прокуратур. Основа для разграничения компетенции заложена в Приказе Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 N 54 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур". Исходя из требований названного Приказа и основываясь на нормах КоАП РФ, можно выделить "зону ответственности" как территориальных, так и специализированных прокуроров, в рамках которой они не только вправе, но и обязаны реализовывать полномочия при осуществлении надзора за исполнением законов об административной ответственности.
В организационном плане также немалое значение имеет рассмотрение обращений граждан и иных лиц в связи с принятием в отношении их органами административной юрисдикции тех или иных решений. За основу при решении вопроса о подведомственности таких писем конкретным подразделениям прокуратуры следует взять указание Генерального прокурора РФ от 13.03.2003 N 13/20 "О рассмотрении в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращений, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях".
5. ВОПРОСЫ, ВЫЯСНЯЕМЫЕ В ХОДЕ ПРОВЕРКИ
Вопросы, выясняемые в процессе проведения проверки, должны основываться на требованиях КоАП РФ и иного законодательства об административных правонарушениях.
1. Проверяя правомерность и обоснованность возбуждения дел об административных правонарушениях, прокурор должен выяснить:
все ли требования, предусмотренные ст. 28.2 Кодекса, соблюдены при составлении протокола об административном правонарушении и содержатся ли в нем все сведения, необходимые для разрешения дела;
надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении и соблюдена ли при этом компетенция соответствующего органа, определенная в КоАП РФ конкретными нормами (ст. ст. 23, 28.3);
соблюдены ли положения ч. 4 ст. 28.2 Кодекса о предоставлении физическому лицу или законному представителю юридического лица возможности ознакомления с протоколом об административном правонарушении и представлялись ли ими объяснения и замечания по содержанию протокола;
не допускались ли нарушения предусмотренных ст. ст. 28.5 и 28.8 сроков составления протокола об административном правонарушении и направления его для рассмотрения в соответствующий орган;
соблюдены ли установленные ст. 28.6 Кодекса ограничения при назначении административного наказания без составления протокола;
соблюдены ли предусмотренные ст. 28.7 Кодекса порядок принятия решения о возбуждении административного расследования и требования, предъявляемые к его проведению по установленным законом видам административных правонарушений, сроки административного расследования, а также порядок и обоснованность их продления;
всегда ли соответствующими должностными лицами принимались меры для полного и всестороннего выяснения всех требуемых обстоятельств по делу, как это предусмотрено ст. 26.1 Кодекса;
собраны ли должностными лицами и зафиксированы ли в установленном порядке в соответствии со ст. ст. 26.2 - 26.11 Кодекса доказательства, подтверждающие виновность лица в совершении конкретного административного правонарушения;
в полной ли мере соблюдены права и обязанности участников административного производства, как это предусмотрено ст. ст. 24.1 - 24.3 и 25.1 - 25.10 Кодекса;
во всех ли случаях обеспечено выполнение требования ч. 4 ст. 25.5 Кодекса о том, что защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу с момента составления протокола об административном правонарушении, а в случае административного задержания физического лица защитник допускается к участию в производстве по делу с момента административного задержания;
выполнены ли должностными лицами требования ст. 24.5 Кодекса об обстоятельствах, исключающих производство по делу об административном правонарушении.
2. Особое внимание прокурору следует уделять проверке законности мер по обеспечению производства по делам об административных правонарушениях. Необходимо выяснить следующие обстоятельства:
применялись ли должностным лицом меры обеспечения производства по делу, не предусмотренные ст. 27.1 Кодекса;
правомочным ли лицом, определенным ст. ст. 27.2, 27.3, 27.15 Кодекса, произведено доставление, административное задержание или привод;
был ли составлен протокол об административном задержании на месте совершения административного правонарушения или по доставлении правонарушителя в отделение милиции и содержал ли он все необходимые реквизиты, предусмотренные ст. 27.4 Кодекса;
не превышен ли трехчасовой срок административного задержания, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки, определенные в ст. 27.5;
удовлетворены ли просьбы задержанных об уведомлении о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы и оповещены ли родители или лица, их заменяющие, о задержании несовершеннолетних, как это определено ч. 3 и 4 ст. 27.3 Кодекса;
на законных ли основаниях проводился личный досмотр и досмотр вещей задержанного, присутствовали ли при этом понятые; были ли изъяты какие-либо вещи и документы без составления протокола; организован ли учет и обеспечена ли сохранность изъятых у задержанных вещей и документов; не было ли случаев их утраты и невозвращения владельцам, то есть соблюдены ли требования ст. 27.7 Кодекса;
не допускались ли случаи унижения человеческого достоинства граждан при задержании, приводе, доставлении и личном досмотре (противоправное применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, грубость и т.п.);
соблюдены ли требования закона о порядке досмотра транспортных средств (ст. 27.9), осмотра помещений (ст. 27.8), изъятия вещей и документов (ст. 27.10) и при применении других мер (ст. 27.11 - 27.14).
Проводя проверку законности административных задержаний в подразделениях органов милиции и иных органов, прокурор должен изучить в дежурной части книгу учета лиц, доставленных за проверяемый период, ознакомиться с протоколами об административном задержании граждан и протоколами об административных правонарушениях, в которых должны быть отражены сведения о времени и причинах задержания.
Прокурор также знакомится с жалобами и заявлениями граждан, оспаривающих обоснованность их задержания и личного досмотра. При необходимости он может провести беседы с задержанными лицами в целях выяснения обстоятельств их задержания, а также с работниками, производившими задержание и составлявшими в связи с этим соответствующие документы.
Прокурору необходимо убедиться, что место содержания административно задержанных лиц соответствует требованиям, определенным ч. 1 ст. 27.6 КоАП РФ. В Кодексе упоминается о специально отведенных для этой цели помещениях органов, указанных в ст. 27.3 КоАП РФ, либо о специальных помещениях, создаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Целевое назначение соответствующего помещения должно подтверждаться документом (приказом руководителя органа либо правовым актом субъекта Российской Федерации). В случае отсутствия специального помещения или документа, устанавливающего его статус, необходимо потребовать устранения этих нарушений.
Особое внимание прокурор должен уделять проверке законности применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Поводом для таких проверок могут послужить поступившие в прокуратуру сведения о нарушениях законодательства (публикации в СМИ, жалобы и обращения граждан, информация из органов МВД и т.д.).
Порядок и основания применения работниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, которые являются мерами пресечения специального назначения, предусмотрены в ст. ст. 12 - 16 Закона Российской Федерации "О милиции".
С целью определения правомерности применения указанных выше средств прокурор в процессе проверки должен выяснить следующие вопросы:
имелись ли законные основания для применения мер пресечения специального назначения;
предупреждались ли нарушители работником милиции о намерении применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие;
были ли исчерпаны все возможности для того, чтобы ущерб (вред), причиненный в результате применения мер пресечения специального назначения, оказался минимальным;
оказывалась ли лицам, получившим телесные повреждения, доврачебная помощь, были ли отправлены в лечебные учреждения нуждающиеся лица и уведомлялись ли об этом их родственники;
был ли уведомлен прокурор о случаях смерти или ранения, причиной которых послужило применение огнестрельного оружия, и было ли доложено об этом в рапорте вышестоящему руководству органов внутренних дел;
возмещен ли ущерб лицам, не причастным к совершению правонарушения, но оказавшимся в зоне применения специальных средств или огнестрельного оружия, а если не возмещен, то по каким причинам и имеется ли намерение его возместить.
Необходимо проверить, имели ли работники, применившие физическую силу, специальные средства или оружие, соответствующую подготовку. В случае выявления фактов превышения полномочий по применению мер пресечения специального назначения следует выяснить, решен ли вопрос о привлечении к ответственности виновных сотрудников.
Прокурорские проверки также проводятся по фактам бездеятельности работников органов административной юрисдикции в тех случаях, когда имелись все законные основания для применения ими мер пресечения специального назначения, но их неприменение повлекло вредные (тяжкие) последствия. После установления причин бездеятельности сотрудников и при наличии к тому оснований прокурор принимает меры по привлечению их к предусмотренной законом ответственности.
Не менее важным вопросом обеспечения прокурорского надзора является проверка соблюдения требований ст. 27.13 КоАП РФ, а также конкретизирующего ее Постановления Правительства РФ от 18.12.2003 N 759 "Об утверждении Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации" (далее - Правила). Необходимо выяснить ряд вопросов, в том числе:
подпадают ли задерживаемые транспортные средства под перечень, конкретизированный в п. 1 Правил;
надлежащими ли должностными лицами осуществляется задержание транспортного средства соответствующего вида, а также запрещение его эксплуатации;
допускались ли факты задержания, запрещения эксплуатации транспортных средств со снятием государственных регистрационных знаков в случаях, не предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 27.13 КоАП РФ;
всегда ли и надлежащими ли должностными лицами составляется протокол о задержании транспортного средства, запрещении его эксплуатации либо вносятся записи об этом в протокол об административном правонарушении; вручается ли копия протокола лицу, в отношении которого применена такая мера;
всегда ли в отсутствие водителя привлекаются понятые при задержании транспортного средства, создавшего препятствия для движения других транспортных средств;
не нарушаются ли правила помещения на стоянку и хранения задержанных транспортных средств;
соблюдается ли установленный порядок передачи в подразделения ГИБДД МВД России, ВАИ Минобороны России и Инспекции гостехнадзора Минсельхоза России, хранения и возврата владельцам государственных регистрационных знаков;
не допускаются ли необоснованные задержки при возвращении государственных регистрационных знаков владельцам (представителям владельца) после устранения причин запрещения эксплуатации наземного транспортного средства.
Немаловажное значение имеет прокурорский надзор за соблюдением ч. 11 ст. 27.10 КоАП РФ. Постановлением Правительства РФ от 19.11.2003 N 694 утверждено Положение о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче.
При решении вопроса об отнесении вещей к категории подвергающихся быстрой порче указанное Положение предлагает руководствоваться перечнями (списками), установленными соответствующими нормативными правовыми актами. К изъятым вещам, подвергающимся быстрой порче, относятся:
вещи с ограниченным сроком годности, если этот срок истекает либо есть основания полагать, что он истечет к моменту вступления постановления об административном правонарушении в законную силу и вещи будут непригодны для реализации;
вещи, требующие для сохранения своих товарных и потребительских качеств и обеспечения безопасности специальных температурных режимов или иных условий хранения, соблюдение которых затруднено либо издержки по обеспечению которых соизмеримы со стоимостью изъятых вещей.
В ходе проверки необходимо выяснить, принималось ли решение о сдаче изъятых вещей для реализации органом исполнительной власти, уполномоченным изымать орудия совершения или предметы административного правонарушения. Прокурор должен проверить, уведомлялось ли лицо, у которого изъяты вещи, о принятом решении и о передаче их Российскому фонду федерального имущества (далее - Фонд) для реализации.
Следует установить, проводилась ли оценка изъятых вещей представителем уполномоченного органа исполнительной власти и при необходимости экспертом, обладающим правом проведения оценки в соответствии с законодательством об оценочной деятельности в Российской Федерации. При этом нужно учитывать, что реализация изъятых вещей осуществляется Фондом с учетом срока их годности и использования по назначению.
Подлежит проверке и работа по перечислению Фондом средств, полученных от реализации изъятых вещей, на открытый в установленном порядке счет для учета денежных средств, поступающих во временное распоряжение уполномоченного органа исполнительной власти. Следует учитывать, что при обращении в доход государства они должны быть перечислены в федеральный бюджет (за исключением затрат на их реализацию в соответствии с установленными нормами). Необходимо обращать внимание на случаи реализации по явно заниженным ценам, отличным от заявленной при передаче в Фонд стоимости (оценки) товара, и принимать меры по информированию о данных фактах соответствующих прокуратур, осуществляющих надзор за отделениями Фонда.
Нужно также выяснить, были ли уничтожены сданные Фонду изъятые вещи, реализация которых оказалась невозможной, а также те, которые на момент изъятия были признаны некачественными и опасными, подлежащими уничтожению по решению уполномоченного органа исполнительной власти.
При проведении проверки следует уточнить, соблюдены ли предусмотренные Положением права граждан, у которых были изъяты указанные в нем вещи.
3. С учетом установленных ст. 24.6 КоАП РФ пределов осуществления прокурорского надзора на этой стадии проверке подлежит соблюдение требований гл. 29 и 30 КоАП РФ только несудебными органами и их должностными лицами. Вместе с тем законность выносимых судьями окончательных решений по делу об административном правонарушении, а также в порядке пересмотра ранее принятых решений находится в сфере прокурорского внимания.
При проверке исполнения требований гл. 29 КоАП РФ необходимо выяснить следующее:
соблюдаются ли в полном объеме должностными лицами и органами при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении требования, связанные с выяснением вопросов, перечисленных в ст. 29.1 КоАП РФ;
всегда ли решается вопрос о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случаях составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ);
принимаются ли решения о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности, если рассмотрение дела не относится к компетенции органа или должностного лица (п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ);
не имеют ли место случаи непринятия решения о рассмотрении дела об административном правонарушении. Сведения об этом могут быть получены от органов, должностные лица которых составляют протоколы;
не нарушаются ли требования ст. 29.5 КоАП РФ о месте рассмотрения дела об административном правонарушении;
не принимаются ли дела об административном правонарушении к единоличному рассмотрению в случаях, когда требуется коллегиальное рассмотрение, и наоборот;
имеют ли место факты незаявления самоотвода лицами, перечисленными в ч. 1 ст. 29.3 КоАП РФ, в случаях, предусмотренных ст. 29.2 Кодекса;
всегда ли выносятся определения об удовлетворении заявления об отводе либо об отказе в его удовлетворении;
допускаются ли факты невызова в необходимых случаях для рассмотрения дела об административном правонарушении лиц, указанных в ст. ст. 25.1 - 25.10 КоАП РФ;
уведомляется ли в перечисленных в ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ случаях прокурор о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении;
не нарушаются ли установленные ч. 1, 3 и 4 ст. 29.6 КоАП РФ сроки рассмотрения дела об административном правонарушении;
нет ли случаев продления срока рассмотрения дела без вынесения мотивированного определения об этом либо в отсутствие ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении;
допускается ли нерассмотрение ходатайств участников производства по делу;
принимаются ли решения о приводе лиц, в отношении которых такая мера в соответствии со ст. 27.15 КоАП РФ применяться не может;
вносятся ли в полном объеме в протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении сведения, предусмотренные ч. 2 ст. 29.8 КоАП РФ;
всегда ли мотивированы ссылкой на ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ выносимые постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении;
не допускается ли прекращение производства по делу без передачи материалов прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) привлекаемого лица содержатся признаки преступления;
не нарушаются ли требования ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ о необходимости вынесения по результатам рассмотрения дела определения о передаче дела судье, в орган или должностному лицу, которые вправе назначать наказания иного вида, или если рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа или должностного лица;
соблюдаются ли установленные ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении либо установленные ч. 1 ст. 29.12 КоАП РФ требования к содержанию определения по делу об административном правонарушении;
всегда ли и правомерно в выносимом постановлении по делу решается вопрос об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест, если в отношении их не применено или не может быть применено административное наказание в виде конфискации или возмездного изъятия;
не нарушаются ли при вынесении постановления или определения коллегиальным органом требования о кворуме по числу лиц, проголосовавших за их принятие;
не допускаются ли случаи назначения виновному лицу санкции или размера санкции, не предусмотренных соответствующей статьей Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации;
всегда ли постановления по делу об административном правонарушении выносятся в пределах общих либо специальных сроков давности привлечения к ответственности;
своевременно ли во исполнение ст. 29.11 КоАП РФ вручается либо направляется копия вынесенного по делу постановления лицу, в отношении которого оно вынесено, потерпевшему по его просьбе, а также организации в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 29.11 Кодекса;
вносятся ли органом или должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, на основании ст. 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного проступка, в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу;
установлен ли надлежащий контроль за исполнением внесенных представлений и принимаются ли адекватные меры к должностным лицам, не исполнившим в установленный тридцатидневный срок содержащиеся в представлении требования (бездействие лиц, которым адресовано представление, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.6 КоАП РФ).
4. При проверке соблюдения требований гл. 30 КоАП РФ необходимо обращать внимание на следующие вопросы:
не нарушаются ли вынесшим постановление или определение по делу об административном правонарушении должностным лицом установленные ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ сроки на передачу жалобы либо протеста прокурора со всеми материалами для рассмотрения в вышестоящую инстанцию;
не нарушается ли вышестоящим должностным лицом установленный ч. 4 ст. 30.2 КоАП РФ трехдневный срок на передачу жалобы (протеста) и материалов дела по подведомственности в случаях, если рассмотрение этих документов не относится к его компетенции;
соблюдаются ли рассматривающим жалобу (протест прокурора) вышестоящим должностным лицом требования ст. 30.4 КоАП РФ при подготовке дела к рассмотрению;
не превышаются ли установленные ст. 30.5 КоАП РФ сроки на рассмотрение жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях;
соблюдается ли вышестоящим должностным лицом установленная ст. 30.6 КоАП РФ процедура рассмотрения жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении;
нет ли случаев принятия вышестоящим должностным лицом по результатам рассмотрения жалобы (протеста) решения, не предусмотренного ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ;
содержатся ли в выносимом вышестоящим должностным лицом решении по жалобе (протесту) все необходимые сведения, предусмотренные ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ;
соблюдаются ли требования ст. ст. 30.8 и 30.10 КоАП РФ о сроках вручения либо направления копии вынесенного решения по результатам рассмотрения жалобы (протеста) лицам, в отношении которых вынесено постановление по делу, а также потерпевшему в случае подачи им жалобы либо прокурору.
5. При проверке соблюдения требований закона на стадии обращения к исполнению решения о наложении административного наказания (гл. 31 и 32 КоАП РФ) выяснению в числе прочих подлежат следующие вопросы:
не нарушаются ли установленные ст. 31.3 КоАП РФ сроки обращения постановления по делу об административном правонарушении к исполнению;
на законных ли основаниях (согласно требованиям ст. 31.5 КоАП РФ) устанавливается отсрочка или рассрочка исполнения постановления по делу об административном правонарушении;
всегда ли выполняются требования ст. 31.6 КоАП РФ о приостановлении исполнения вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении в случае принесения прокурором протеста на такое постановление;
выполняются ли требования о вручении либо направлении копии определения, вынесенного по вопросам об отсрочке, о рассрочке, приостановлении исполнения постановления по делу об административном правонарушении, а также о взыскании штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей, указанным в ч. 3 ст. 31.8 КоАП РФ лицам;
всегда ли органом или должностным лицом выносятся постановления о прекращении исполнения постановления по делу об административном правонарушении при наличии оснований, указанных в ст. 31.7 КоАП РФ;
не нарушаются ли требования ст. 31.9 КоАП РФ о прекращении срока давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении;
уведомляется ли органом или должностным лицом, исполняющим постановление по делу об административном правонарушении, об окончании его исполнения орган или должностное лицо, вынесшее такое постановление. Это можно установить при проверке материалов по делам об административных правонарушениях;
нет ли фактов невозвращения органом или должностным лицом, исполняющим постановление по делу об административном правонарушении, такого постановления субъектам, вынесшим его, в случае невозможности его исполнения в полном объеме или частично;
своевременно ли направляются копии постановлений о наложении штрафа в кредитные и иные организации в случае неуплаты их в установленный ст. 32.2 КоАП РФ срок;
принимаются ли и своевременно ли (то есть до истечения срока давности исполнения постановления о назначении наказания) меры для обращения наложенного, но не исполненного взыскания в виде штрафа на имущество виновного путем направления постановления по делу об административном правонарушении в службу судебных приставов;
всегда ли во исполнение требований ст. 32.4 КоАП РФ судебными приставами-исполнителями либо органами внутренних дел принимаются меры по реализации возмездно изъятых либо конфискованных по решению суда вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения;
соблюдается ли уполномоченными на то органами установленная ст. ст. 32.5 и 32.6 КоАП РФ процедура исполнения решения судьи о лишении специального права, а также возвращения изъятых документов их владельцам по истечении срока лишения специального права;
не нарушаются ли установленные во исполнение ч. 4 ст. 32.8 КоАП РФ Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 N 726 "Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста" правила содержания лиц, подвергшихся административному аресту, в том числе:
- соответствуют ли предъявляемым требованиям специальный приемник органа внутренних дел, а также камеры содержания арестованных по решению суда лиц < * > ;
< * > На практике встречаются случаи, когда в отсутствие специальных приемников лица, которым назначено наказание в виде административного ареста, помещаются в изоляторы временного содержания. С учетом того, что условия содержания и в специальном приемнике, и в изоляторе временного содержания установлены Министерством внутренних дел РФ и являются идентичными, можно признать допустимым такое размещение наказанных в административном порядке лиц, однако при соблюдении условия раздельного с задержанными по подозрению в совершении преступлений лицами содержания. Необходимо обратить внимание на Правила внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, утвержденные Приказом МВД России от 06.06.2000 N 605дсп.
- проводится ли в отношении каждого подвергнутого названному наказанию лица дактилоскопирование и фотографирование, проходят ли они первичный медицинский осмотр;
- нет ли препятствий к получению передач во время содержания в специальном приемнике;
- выдается ли при освобождении по отбытии срока соответствующим лицам справка, в которой указываются срок нахождения под арестом и основания освобождения;
не имеют ли место случаи непринятия мер по исполнению решения суда об административном выдворении подвергшихся этому наказанию лиц за пределы Российской Федерации. Следует отметить, что согласно ч. 5 ст. 27.6 КоАП РФ до административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда может содержаться в специальных приемниках, предназначенных для отбывания административного ареста. При этом срок такого содержания законом фактически не ограничен. При проверке специальных приемников следует обращать внимание на условия содержания подлежащих выдворению лиц;
исполняется ли лицом, в отношении которого вынесено постановление о дисквалификации, требование ст. 32.11 КоАП РФ о немедленном прекращении управления юридическим лицом путем прекращения договора (контракта) на осуществление такой деятельности;
соблюдаются ли территориальными органами Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству требования утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 805 Положения о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц.
Приведенный перечень вопросов является далеко не исчерпывающим, однако достаточно детально отражает ключевые моменты, на которые необходимо обращать внимание в ходе плановых проверок. Безусловно, при поступлении в органы прокуратуры жалоб и иной информации проверки будут носить более конкретный и узконаправленный характер.
6. МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ
Принятие мер прокурорского реагирования на нарушения законов является прерогативой прокуроров-руководителей и их заместителей. При этом особенностью рассматриваемого участка надзорной деятельности является то, что прокуроры используют средства прокурорского реагирования, закрепленные как в ст. 22 Закона о прокуратуре, так и в ст. 25.11 и гл. 30 КоАП РФ:
постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию;
представление об устранении нарушений законов;
протест на постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов;
постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении;
предостережение о недопустимости нарушения закона;
иные меры реагирования.
6.1. Постановление об освобождении лица, незаконно
подвергнутого административному задержанию
В настоящее время, как показывает анализ статистических данных, прокуроры крайне редко применяют такую меру реагирования. Этому, к сожалению, способствует и отсутствие четких критериев незаконности задержания и, соответственно, оснований для освобождения незаконно задержанных. Вместе с тем исходя из ст. ст. 27.3 - 27.6 КоАП РФ и Постановления Правительства РФ от 15.10.2003 N 627 "Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц" можно выделить ряд оснований для вынесения прокурором постановления, как-то:
факт нахождения лица в помещении для административно задержанных не удостоверен протоколом об административном задержании, составление которого обязательно;
задержание произведено лицом, не уполномоченным на это приказом соответствующего федерального органа исполнительной власти, изданным во исполнение ч. 2 ст. 27.3 КоАП РФ;
задержание произведено за совершение проступка, не отнесенного к компетенции органа, уполномоченного осуществлять административное задержание (кроме органов внутренних дел);
в протоколе об административном задержании отсутствуют указания о мотивах применения этой меры, а также о времени задержания;
помещение, в котором содержатся административно задержанные, не предназначено специально для этих целей либо не соответствует по своим санитарным и иным характеристикам предъявляемым требованиям;
допущено превышение установленных ст. 27.5 КоАП РФ общих либо специальных сроков административного задержания;
допущено нарушение требований о раздельном размещении в специальном помещении:
- лиц мужского и женского пола;
- несовершеннолетних и совершеннолетних;
- лиц, имеющих признаки инфекционных заболеваний или признаки, указывающие на наличие у них таких заболеваний, с другими лицами. При решении вопроса о кандидатуре освобождаемого следует исходить из статуса задержанного лица и необходимости с учетом этого защиты его интересов. Таким образом, освобождению в названных случаях должны подлежать соответственно лица женского пола, несовершеннолетние, лица, имеющие признаки инфекционных заболеваний или признаки, указывающие на наличие у них таких заболеваний;
в специальных помещениях содержатся лица, которые не могут там находиться, а именно:
- лица с заболеваниями (травмами), состояние которых определяется как "состояние средней тяжести" или "тяжелое";
- лица, страдающие сахарным диабетом (в средней или тяжелой степени);
- беременные женщины;
- взрослые, имеющие при себе детей в возрасте до 14 лет, при невозможности передачи их родственникам или иным законным представителям.
Поскольку административное задержание является процедурой скоротечной, а Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях исключил прокурора из числа уведомляемых в обязательном порядке лиц < * > , выявление фактов, могущих послужить основанием для вынесения постановления об освобождении задержанных лиц, возможно, как правило, в случае непосредственного посещения прокурором или его заместителем соответствующих помещений.
< * > Согласно ст. 242 КоАП РСФСР прокурор в обязательном порядке уведомлялся в случаях административного задержания лица на срок до трех суток в течение двадцати четырех часов с момента задержания. Кроме того, в установленных законом случаях прокурор был наделен правом санкционировать административное задержание на срок до десяти суток.
При этом выводы о правомерности нахождения конкретного лица в таком помещении могут быть сделаны только после отбора объяснений как у задержанного, так и у лица, осуществившего задержание (дежурного по подразделению), изучения документов, удостоверяющих функциональное назначение помещения. Это не относится к случаям установления факта нахождения в одном помещении взрослых и несовершеннолетних, когда само нарушение очевидно. Для выявления нарушений санитарных требований при содержании задержанных необходимо привлекать для проверки инспекторов государственной санитарно-эпидемиологической службы, которые должны составить соответствующий акт проверки.
Постановление должно вручаться находящемуся на момент проверки старшему должностному лицу органа, осуществившего административное задержание.
6.2. Представление об устранении нарушений законов
Реализация названного полномочия происходит в рамках, установленных ст. 24 Закона о прокуратуре. Основанием для принятия этой меры прокурорского реагирования служат проверенные прокурором сведения о неправильном применении норм материального права и (или) несоблюдении должностными лицами органа административной юрисдикции процессуальных требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе требований о:
подведомственности;
порядке производства по делам об административных правонарушениях;
соблюдении прав участников производства по делам об административных правонарушениях;
применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
порядке возбуждения дел об административных правонарушениях;
основаниях прекращения производства по делу об административном правонарушении;
порядке пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях;
обращении вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях к исполнению.
Прокурор обязан отреагировать и в случае выявления фактов бездействия со стороны должностных лиц органов административной юрисдикции, когда последними необоснованно не принимаются предусмотренные процессуальным законодательством меры административного преследования к совершившим административные правонарушения лицам.
В перечисленных и иных случаях прокурор реагирует путем внесения представления об устранении нарушений законов. При этом представление может и должно приноситься по факту нарушений, на которые прокурор реагировал путем вынесения постановления об освобождении лица, задержанного в административном порядке по решению органов административной юрисдикции, принесения протеста на незаконное постановление по делу об административном правонарушении, а также в случаях неисполнения должностными лицами органа административной юрисдикции требований прокурора, вытекающих из установленных федеральными законами полномочий, имеющих непосредственное отношение к рассматриваемой сфере.
Представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки по поступившей в органы прокуратуры информации (жалоба гражданина, обращение иного лица, сообщение в средствах массовой информации и т.д.) факт единичного нарушения требований закона со стороны должностного лица органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов.
При определении адресата вносимого представления необходимо исходить из того, что согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений законов вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Здесь следует четко определиться, какие нарушения необходимо устранить. Если речь идет об искоренении противоправной практики в конкретном органе административной юрисдикции, то прокурор адресует представление руководителю этого органа. В случаях же, когда ранее внесенные представления и иные акты прокурорского реагирования не возымели надлежащего действия, правомерно ставить вопрос об этом перед вышестоящим руководством.
Статья 24 Закона о прокуратуре допускает подобное разногласие, поэтому прокуроры районного звена вправе без предварительной постановки в известность прокурора субъекта Российской Федерации отреагировать самостоятельно. Главное, чтобы был желаемый результат. Таким результатом должно явиться изменение правоприменительной практики органа административной юрисдикции, в котором вскрывались нарушения законов, в лучшую сторону. Поэтому в резолютивной части представления необходимо ставить такие требования, как:
обязательность наказания в дисциплинарном порядке вплоть до увольнения проявивших себя с худшей стороны должностных лиц, включая в отдельных случаях и руководителя соответствующего органа административной юрисдикции;
улучшение системы проверки уровня профессиональных знаний у лиц, допускаемых к осуществлению административного преследования.
При этом также следует ставить вопрос о безусловном направлении в прокуратуру копий приказов, свидетельствующих о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений законов, причин и условий, им способствовавших.
6.3. Протест на постановление
по делу об административном правонарушении, решения
по результатам рассмотрения жалоб и протестов
Пункт 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ наделяет прокурора в пределах его полномочий правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Статья 29.9 Кодекса устанавливает два вида таких постановлений:
а) постановление о назначении административного наказания;
б) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. При этом постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении может выноситься в случае:
наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ;
объявления виновному устного замечания в соответствии со ст. 2.9 Кодекса;
прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.
Здесь следует учитывать специфику закрепленной в гл. 30 КоАП РФ процедуры пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Так, ст. 30.2 КоАП РФ устанавливает порядок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, который применим и к случаям принесения протеста прокурором. При этом прокурор может по своему усмотрению направить протест в орган административной юрисдикции, принявший соответствующее постановление, либо непосредственно оспорить незаконное решение в суд или вышестоящему лицу, уполномоченным его рассматривать.
Целесообразно использовать процедуру прямого обращения в орган (суд, должностному лицу), правомочный рассмотреть протест. Это, во-первых, позволит сэкономить время. Во-вторых, обращение напрямую в вышестоящую инстанцию более приемлемо и с точки зрения логики, поскольку в противном случае протест адресуется органу, который не вправе его рассмотреть по существу и принять основанное на законе решение. Пункт 1 ст. 23 Закона о прокуратуре также корреспондирует данной позиции, предоставляя право прокурору или его заместителю приносить протест на незаконный правовой акт в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
Статья 30.1 Кодекса определяет органы и должностных лиц, которым адресуется протест. Так, протест направляется на постановление:
вынесенное судьей - в вышестоящий суд;
вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;
вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;
вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, - в районный суд по месту рассмотрения дела.
Статья 30.3 КоАП РФ устанавливает, что жалоба, а равно и протест на постановление по делу об административном правонарушении могут быть поданы в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Таким образом, законодатель установил две точки отсчета для обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, равно как и для опротестования, поскольку ч. 1 ст. 30.10 Кодекса содержит прямую ссылку на ст. ст. 30.1 - 30.3 КоАП РФ.
Вместе с тем прокурор фактически не в состоянии обеспечить сплошную проверку всех принимаемых в рамках его территориальной или пообъектной юрисдикции и не вступивших в законную силу решений как судебных, так и несудебных органов. Поэтому основной акцент в работе следует ставить на оспаривание в надзорном порядке вступивших в законную силу решений.
Согласно ст. 30.11 КоАП РФ опротестование вступивших в законную силу постановлений органов административной юрисдикции относится к компетенции прокуроров субъектов Российской Федерации и их заместителей, которые приносят протесты на имя председателей (заместителей председателей) соответствующих их статусу верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт-Петербурга, судов автономной области или автономных округов.
Определенное внимание следует уделить и вопросу мотивационной стороны протеста прокурора на незаконное, по его мнению, постановление по делу об административном правонарушении. Для удобства рекомендуется руководствоваться положениями ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, определяющей, какого рода решение может быть вынесено по результатам рассмотрения жалобы (протеста). Так, прокурор вправе приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении в случаях, когда:
а) необходимо внести изменения в это постановление. При этом следует иметь в виду, что у рассматривающих протест судьи или должностного лица нет полномочий на усиление административного наказания или иное ухудшение положения лица, в отношении которого вынесено постановление. Поэтому основанием для принесения протеста в этом случае будет вынесенное органом административной юрисдикции необоснованно строгое административное наказание, о чем должно говориться в мотивировочной части акта прокурорского реагирования. В свою очередь, в резолютивной части протеста нужно ставить вопрос о смягчении наказания путем внесения изменений в оспариваемое постановление;
б) имеется хотя бы одно из обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 Кодекса. Статья 2.9 КоАП РФ, на которую делается ссылка в рассматриваемой норме Кодекса, устанавливает, что при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Обстоятельства, указанные в этой статье, не могут быть положены не только прокурором, но и жалобщиком в мотивационную основу своих претензий, поскольку в ней отсутствует элемент долженствования, что предполагает применение такой нормы по личному усмотрению уполномоченного на то лица или органа.
Напротив, ст. 24.5 КоАП РФ приводит исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, к которым относятся:
отсутствие события административного правонарушения;
отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
действия лица в состоянии крайней необходимости;
издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
отмена закона, установившего административную ответственность;
истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
В мотивировочной части протеста необходимо сослаться на одно из приведенных оснований, а в резолютивной части поставить вопрос об отмене незаконного постановления и о прекращении производства по делу. В основу мотивировочной части может быть положен также факт недоказанности обстоятельств, на основе которых вынесено оспариваемое постановление. Здесь прокурор исходит из положений ст. 26.1 КоАП РФ, перечисляющей обстоятельства, подлежащие выяснению по делу об административном правонарушении;
в) существенно нарушены предусмотренные Кодексом процессуальные требования, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строго административного наказания. В мотивировочной части протеста необходимо указать, какие именно существенные нарушения процессуальных требований Кодекса не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело или почему следует применить закон об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого наказания. В резолютивной части акта реагирования прокурор ставит вопрос об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение;
г) постановление вынесено неправомочным судьей, органом или должностным лицом. В этом случае прокурор мотивирует свою позицию со ссылкой на нормы Кодекса о подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях, а в резолютивной части ставит вопрос об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности.
Приведенная привязка к ст. 30.7 КоАП РФ должна наиболее полно способствовать целям прокурорского реагирования, искоренению присутствующего пока в работе примитивизма, повышению ответственности прокуроров за качество готовящихся ими актов реагирования.
Согласно ст. 31.6 КоАП РФ основанием для приостановления исполнения постановления является только протест прокурора на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста. Таким образом, исходя из требований ст. 30.11 КоАП РФ, необходимо обеспечить синхронность в процессе принесения такого протеста прокурором субъекта Российской Федерации или его заместителем на имя председателя (заместителя председателя) соответствующего их уровню суда и в уведомлении суда или органа административной юрисдикции, вынесшего оспариваемое постановление по делу об административном правонарушении, о приостановлении его исполнения до рассмотрения протеста. Вопросом уведомления предпочтительнее заниматься выявившему нарушение прокурору по месту нахождения органа административной юрисдикции, вынесшего постановление. При этом должна быть достигнута максимальная согласованность в принятии решений прокурорами районного и областного звена.
Непосредственное отношение к рассматриваемому участку надзорной деятельности в плане прокурорского реагирования имеет опротестование решений органов административной юрисдикции и судей по жалобам на постановления по делу об административном правонарушении. Поскольку ч. 1 ст. 30.10 КоАП РФ установила столь же жесткие требования к опротестованию решения по жалобе, как и в случае принесения протеста на постановление органа административной юрисдикции, у прокурора имеется для реагирования не более десяти суток после вручения или получения копии решения соответствующим адресатом.
При решении вопроса о принесении протеста по названным основаниям прокурор должен исходить из правил субординации, то есть в случае если должностное лицо, принявшее решение по жалобе, соответствует территориальной или специальной юрисдикции прокурора, последний вправе опротестовать решение такого лица, а при отсутствии соответствия принесение протеста является прерогативой вышестоящего прокурора.
Статья 30.11 Кодекса жестко устанавливает, что вступившие в законную силу решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов на постановления по делу об административном правонарушении могут быть опротестованы прокурором субъекта Российской Федерации или его заместителем. Такие протесты приносятся на имя председателя суда соответствующего субъекта Российской Федерации в случаях несоответствия указанных решений процессуальным требованиям, установленным в ст. ст. 30.6 и 30.7 КоАП РФ, а также неправильного использования норм материального права. Основаниями для их принесения являются:
а) нарушение требования о единоличном рассмотрении жалобы или протеста;
б) рассмотрение жалобы (протеста) в отсутствие вызванных для участия в рассмотрении жалобы лиц, когда их явка имеет существенное значение для принятия решения;
в) участие в рассмотрении жалобы (протеста) лиц, не имеющих на то полномочий;
г) проверка дела не в полном объеме;
д) оставление постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения, в то время как необходимо было принять иное основанное на законе решение;
е) принятие решения об отмене постановления и о прекращении производства по делу в отсутствие хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. ст. 2.9 и 24.5 КоАП РФ, а также в случаях неправильного вывода о недоказанности обстоятельств, на основании которых вынесено обжалуемое (опротестованное) постановление;
ж) вынесение решения об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение при отсутствии доказательств существенного нарушения предусмотренных Кодексом процессуальных требований, которые не позволяли бы всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также когда не может быть применен закон об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания;
з) непринятие мер по отмене постановления и направлению дела на рассмотрение по подведомственности, когда постановление вынесено неправомочным должностным лицом;
и) отсутствие в решении сведений, предусмотренных ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ;
к) рассмотрение жалобы (протеста) по существу, в то время как необходимо было вынести определение о передаче этого документа на рассмотрение по подведомственности.
6.4. Постановление о возбуждении производства по делу
об административном правонарушении
Это полномочие прокурора вытекает из п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре и ч. 1 ст. 25.11 КоАП РФ. Рассматривать его нужно применительно к исследуемой сфере с двух позиций.
Во-первых, если в ходе проверки прокурор выявил, что должностным лицом органа административной юрисдикции в рамках ст. 28.9 Кодекса вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, в то время как отсутствуют обстоятельства, перечисленные в ст. 24.5 КоАП РФ, он вправе, если не истекли сроки привлечения лица к административной ответственности, вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований ст. 28.2 Кодекса. При этом в случаях, предусмотренных ст. 28.7 КоАП РФ, прокурор может инициировать проведение административного расследования по факту совершения административного проступка с передачей материалов в орган административной юрисдикции, уполномоченный совершать такие действия.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что ст. 17.9 КоАП РФ устанавливает ответственность за заведомо ложные показания свидетеля, пояснения специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод при производстве по делу об административном правонарушении. Поэтому в случае, если проверка поступившей к прокурору информации либо его личные наблюдения позволят установить в исследуемых материалах признаки соответствующих нарушений, следует руководствоваться названной нормой.
Во-вторых, возбуждение прокурором производства по делу об административном правонарушении возможно в отношении должностных лиц органа административной юрисдикции. Статья 17.7 КоАП РФ устанавливает ответственность должностных лиц за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом. Поэтому в случае, если требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, игнорируются должностным лицом органа административной юрисдикции или прокурору создаются препятствия в осуществлении надзорных полномочий и есть все основания полагать, что такие действия (бездействие) носят умышленный характер, прокурор должен, отобрав объяснение, вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении соответствующего должностного лица и в установленные ст. 28.5 КоАП РФ сроки направить материалы мировому судье (там, где нет мировых судей, - в районный суд) по месту нахождения органа административной юрисдикции.
Деятельность должностных лиц органов административной юрисдикции следует рассматривать и через призму ст. 19.1 Кодекса, устанавливающей ответственность за самоуправство.
6.5. Предостережение о недопустимости нарушения закона
В части первой ст. 25.1 Закона о прокуратуре закреплено, что предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется должностному лицу в целях предупреждения правонарушений. То есть по своей сути это средство прокурорского надзора нельзя признать актом реагирования на выявленные нарушения в прямом смысле слова. Вместе с тем, как показывает анализ практики применения прокурорами названной статьи, предостережения зачастую объявляются уже по факту совершения нарушений законов, а не при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Безусловно, такая практика не является правильной и подлежит корректировке, поскольку предостережение как превентивная мера не достигает своей цели, отчего ценность его крайне невелика.
В процессе осуществления надзора за законностью решений, принимаемых органами административной юрисдикции, допустимо практиковать объявление предостережений должностным лицам таких органов, когда на протяжении длительного времени вскрываются однотипные нарушения с их стороны, что дает основания говорить об их устойчивом характере.
6.6. Иные меры реагирования
Согласно ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ прокурор вправе возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном этим Кодексом, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству.
Данное полномочие прокурора в рассматриваемой сфере необходимо рассматривать в двух ракурсах. Во-первых, если в ходе проверки исполнения законодательства об административных правонарушениях в органе административной юрисдикции будет выявлено, что в действии (бездействии) привлеченного к административной ответственности физического лица содержатся признаки преступления, то прокурор должен вынести постановление о возбуждении уголовного дела в порядке, установленном гл. 20 УПК РФ.
Вместе с тем одновременно следует принести протест на незаконное постановление по делу об административном правонарушении, в котором необходимо мотивировать свою позицию ссылкой на п. 8 ст. 24.5 КоАП РФ, а в резолютивной части заявить требование об отмене постановления по делу об административном правонарушении и о прекращении производства в связи с наличием постановления о возбуждении уголовного дела по факту совершения рассматриваемого проступка.
Во-вторых, основанием для возбуждения прокурором уголовного дела является обнаружение в ходе проверки признаков преступления в деятельности должностного лица органа административной юрисдикции. Как правило, речь может идти о должностном преступлении.
В необходимых случаях прокурором может ставиться вопрос о возмещении в порядке ст. 1069 Гражданского кодекса РФ органом административной юрисдикции вреда, если решением вышестоящей инстанции или суда действия органа административной юрисдикции признаны незаконными, в результате чего гражданам социально незащищенных категорий (по медицинским, возрастным и иным показаниям не имеющим возможности отстаивать свои права в суде) причинен вред. Аналогичным образом следует действовать и в случаях, когда не был поставлен вопрос о возмещении вреда, причиненного потерпевшему правонарушением, подтвержденным вступившим в законную силу постановлением по делу.
Защита имущественных интересов иных лиц относится к сфере реализации гражданских прав этих субъектов, в которой прокурор не должен выполнять роль законного представителя.
На основании п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре прокурор вправе направлять информации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о состоянии законности в сфере исполнения законов при производстве по делам об административных правонарушениях. Необходимо не только отражать вскрытые нарушения со стороны органов административной юрисдикции, но и делать упор на вопросы, связанные с совершенствованием законодательства об ответственности за административные правонарушения, участвуя тем самым и в правотворческой деятельности.
Управление
методического обеспечения
НИИ проблем укрепления
законности и правопорядка